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運用經營理念建設發展城市的實踐與思考
2019-08-19 10:10:06來源:中國建設報

泰州市市長 史立軍

泰州作為一座年輕的城市,建市以來全市經濟社會建設取得了長足發展,但由于先天基礎薄弱,城市短板、弱項和欠賬較多,中心城市首位度不高、輻射力不強,城市功能品質亟待提升。在這樣一個階段,泰州的城市發展要解決好籌措建設資金、提高投入效率等微觀層面的問題,要重視制定發展戰略、優化城市布局、培育內生動力等宏觀層面的問題。泰州市堅持立足實際、遵循規律、把握定位、科學統籌,注重與時俱進運用城市經營理念,在土地利用高效化、項目運作市場化兩個方面深入研究、著力實踐,通過市場機制集聚、重組、運營各類城市資源,努力加快轉變城市發展方式、培育城市發展動能、提升城市發展層級。

堅持土地利用高效化,重點是創新城市土地開發模式,不斷放大整體價值內涵。土地是城市最為重要的空間載體和資源資產。新時期做好城市經營工作,必須牢牢抓住土地這個關鍵和核心,系統謀劃城市發展方向和戰略布局,調整優化土地利用結構和功能,提高土地節約集約利用水平,創新土地資產資本運作機制,致力實現土地開發利用經濟效益、社會效益和生態效益的最大化。

依靠城市發展彰顯土地價值。從城市的發展規律來看,只有人的集聚才能創造有效需求,帶動功能的合理布局和建設的高效高質,土地價值也才會隨之彰顯。一是以服務提升創造美好家園。城市發展是為了滿足人民對美好生活的需求,衡量標準就是老百姓在衣食住行、生老病死、安居樂業等方面的感受度。實踐中,泰州秉持“城建惠民”理念,認真梳理分析群眾反映強烈的問題,安排一批辦實事項目和補短板項目,推進基本公共服務標準化、均等化,不斷提高城市管理精細化、智慧化水平,老百姓在城市發展中獲得了越來越多的實惠,城市的美譽度和吸引力也不斷增強。二是以功能完善增強承載能力。可以說,城市功能決定了城市活力和創造力。近年來,泰州在完善產業功能、創新功能和交通功能上深耕細作,著力構建“1+5+1”現代產業體系,積極穩妥推進“醫藥高新區、高港區、高鐵樞紐片區”融合發展,加快建設以高鐵為先導的綜合交通體系,各類要素資源正在加速聚過來、活起來。三是以環境優化塑造特色優勢。良好的環境不僅是最普惠的民生福祉,也是一個城市最寶貴的財富。近幾年,泰州展開了生態經濟“兩片一帶”總體布局,扎實抓好生態修復、城市修補工作, 推進實施城市功能、品質和特色三年行動計劃,城市“宜居宜業宜商宜游”指數明顯提高,城市熱度也逐漸升溫。

立足高效利用提升土地價值。科學制定利用規劃,合理確定開發方式,對土地進行系統性、集約化開發,擴大未來發展的土地溢價空間。一是形成以發展布局為主導的整體開發。稀缺的土地資源用在“刀刃”上才能發揮價值,進一步優化資源配置、引導開發方向。在這方面,泰州圍繞謀劃布局中心城區、高港區、姜堰區城市群空間結構,加強土地空間布局、使用性質、出讓規模和開發強度管控,根據市場現狀來調節各區域供地規模和時序節奏,科學地控總量、穩增量、放流量。二是形成以統籌協調為基準的綜合開發。以往的土地開發方式不同程度地存在分散建設、見縫插針的問題,缺乏對生產、生活、生態空間的統籌規劃,造成城市土地整體利用效率低下。針對這一問題,泰州考慮劃分出若干3平方公里左右的城市綜合單元,合理排定開發優先次序,推行混合用地、復合功能的開發模式,逐步讓“盆景”變成“風景”。三是形成以核心地塊為重點的集中開發。堅守“核心地塊永遠不賣”,圍繞完善高端服務功能和綜合服務功能,實行統一規劃、收儲、開發,最大程度發揮核心地塊在城市資源開發利用中的溢出效應。

運用市場手段培育土地價值。城市土地價值是市場通過價格機制、競爭機制、供求機制,在資源配置的過程中得以體現的。要讓土地價格反映其真實價值,就必須在尊重市場規律的基礎上,提高土地資本化、市場化運作水平,進而充分培育土地價值和增值潛力。一是完善土地價格生成機制。從2017年起,泰州已經對市區土地價格生成機制進行了規范。實踐證明,這項工作做好了,既能夠通過市場競爭反映土地價值,又能夠通過合理調控避免過度溢價,下一步還要綜合考慮區位條件、宗地屬性、市場情況等因素,動態調整基準地價,分片區核定標定地價,合理確定土地增值收益的分割比例,進一步促進土地市場公開透明、競爭有序。二是完善土地儲備經營機制。借鑒先進地區的成功經驗,考慮研究設立市地產集團承擔土地市場運作和投融資功能,通過設立土地基金、實施土地債券化、推行換地權益書等方式,構建政府主導的市場化土地儲備供應模式。三是建立土地分類運作機制。一方面,對于具有公益性且投資風險較高的功能項目地塊,我們考慮將一二級開發權捆綁賦予實施主體,在保障合理收益的前提下防止暴利、平抑成本;對于純公益性地塊開發,考慮指定相關國企結合項目資金需求儲備土地,在保證項目投資建設的同時保持投入產出平衡。

堅持項目運作市場化,重點是推進城建項目走向市場,逐步提高城市開發效益,城建項目是實施城市經營的具體抓手,項目建設這條“腿”越有力,城市發展的步伐也越快。傳統的城市經營建設主體主要是各級政府以及住房和城鄉建設、交通等相關部門,從項目規劃計劃到審批、招標、建設、驗收,基本上都是政府統包統攬。這種單一建設主體難以有效發揮政府和市場兩個作用、兩種資源。城市實際上是市場發展的產物,天然具有市場行為和政府行為的兩面性,引入市場主體參與能提高開發效率和經營效益。新時期城市經營,政府的作用應該是“掌舵”而不是“劃槳”,必須走政府主體和市場主體高效組合的發展道路。近年來,泰州按照城市規劃確定的發展框架,對優勢資源進行高度整合,建立“政府引導、企業主體、市場化運作”的開發模式,推動了資源要素最優化配置和功能效益最大化發揮。

以規劃引導市場行為。城市規劃作為發展理念和模式的具化產物,在城市開發中對資源配置有重要導向作用。江蘇省委已將泰州定位為江蘇高質量發展中部支點城市,泰州堅持把這一發展方向和戰略定位落到城市規劃上,明確城市空間容量、結構、秩序和功能,用系統化、開放性方式布局城建項目,對城市資源要素進行空間上的戰略整合,打造出彩的城市環境。一是完善空間規劃體系。發揮主體功能區劃和區域規劃的基礎性、龍頭性作用,劃分具有不同特定主體功能定位的城市空間區域,應用城市群發展理念編制區域規劃,形成定位清晰、導向明確、秩序規范的開發格局。同時,按照“多規合一”要求做好第四輪城市總體規劃修編,合理安排城市空間要素結構和組織方式,構建結構分層、功能互補、整體優化、協調發展的城市體系。二是確保規劃有效落地。從高鐵樞紐片區、現代服務業集聚區等重點片區抓起,加強概念性規劃、控制性詳規編制和法定圖則制定,采取附加圖則方式對開發過程進行精細管控,實現城市規劃分層次、漸進式覆蓋。同時,探索土地出讓新機制,由開發者先以競爭方式獲取地塊的排他性期權和規劃權,然后對開發容量、業態配比、建筑形態等內容進行深化,經審批后方能正式取得用地權和建設權,以此增強政府在城市建設中的主導權和控制力。三是強化城市設計運用。圍繞塑造具有泰州特色的城市風貌,高水準開展市域、片區、單元、項目層面的城市設計,重點加強核心區、交通沿線、主要節點等功能性地段的城市設計,并作為項目前期和招商引資的依據,真正以城市設計指導引領地塊開發和項目建設。

以資源撬動市場力量。城市經營成功與否,關鍵取決于能否找到政府與市場的利益均衡點。作為政府來講,要充分發掘城市資源的“隱形財富”,構建項目生命周期與投資回報周期有機統一的收益模式,依靠利益機制激發投資者參與城建項目的熱情。一是活化歷史資源。泰州有著優良的長江岸線及港口、優美的自然生態、深厚的文化積淀,都是應該善加珍視的寶貴財富。近幾年,泰州結合江海聯運中心港、生態經濟示范區和歷史文化名城建設,采取“生態+文化+旅游+產業”四核驅動模式,著力打通歷史資源的生產力通道,切實豐富獨具特色的城市品牌資產。二是改造存量資源。經過20多年的建設,泰州擁有了數量可觀的固定資產,必須把它們從靜止狀態轉為運動增值,把沉睡資源量化為具體的財富,通過建立城市資產“總賬”,摸清政府性投資形成的資產和能產生經營收入的資源,并量身定制組合方案,運用市場競爭機制來流通變現、重組整合,促進存量資源再開發、再利用。三是附加權益資源。使用權、經營權、收益權等延伸權益,是城市資源的重要組成部分,經系統梳理,使之更好地成為調動市場力量參與城市經營的有效工具。

以機制規范市場合作。引入市場力量參與城建項目運作,既可以讓政府資金更多投向公共服務和社會保障領域,又倒逼政府實施更加專業的市場運作和監管。我們注重研究創新融資手段、投資路徑和合作方式,逐步把城市可經營項目全面推向市場,實現政府、投資者、市民三方共贏。一是構建項目實施機制。按照“統一規劃、統一標準、屬地實施”原則,對項目資源進行整體策劃和捆綁打包,重點在交通、市政、環保、水利、旅游以及非基本公共服務的社會事業領域推出一批重大項目,集中舉辦城建項目投資推介活動,力爭社會資本投資占比逐步提高到70%以上。二是形成公平競爭機制。實行負面清單管理模式,建立完善以市場價格信號引導資源要素配置的機制,依據法律法規對企業的市場進入、退出以及產品質量、服務價格進行嚴格監管,以競爭性手段實現投資者和項目運營的優勝劣汰。三是創新政企合作機制。堅持以合作取代命令、以合同替代指令,遵循相互尊重、平等協商原則,與具有專業背景、資金實力、成熟模式的高水平運營商或企業開展合作,以具有法律效應的書面合同約定權責關系,建立動態均衡、長期穩定的激勵機制。


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