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老舊小區改造加快推進 系統工程尚需多方聚力
2019-08-08 10:26:26    作者:陳月芹
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世界城市發展的歷史表明,各國城市建設大體都經歷3個發展階段,即大規模新建階段、新建與維修改造并重階段以及對舊建筑更新改造再利用階段。

開市貿易、筑城營商、建房安置產業工人、新城迭起,隨著我國城市發展,在新城建設一路高歌猛進的同時,見證工業時代起步、市場經濟轉型等發展歷程的一批住宅小區也漸漸“肌體”老化。街老、院老、房老、設施老、生活環境差成為老舊小區常見的“四老一差”標簽。

隨著社會發展日新月異,公眾生產生活方式變化顯著,舊城區軟硬件難堪新任,保障人民對美好生活的向往,以老舊小區改造促城市更新迫在眉睫。

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“四老一差”成為老舊小區常見的標簽

攝影:陳月芹

全面部署 周密安排

黨中央、國務院高度重視城鎮老舊小區改造工作。李克強總理在今年《政府工作報告》中對城鎮老舊小區改造工作作出部署,又在6月19日主持召開國務院常務會議,部署推進城鎮老舊小區改造工作。

住房和城鄉建設部會同有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,扎實推進城鎮老舊小區改造工作。

住房和城鄉建設部副部長黃艷在國務院新聞辦舉行的政策例行吹風會上表示,不斷完善城市管理和服務,徹底改變粗放型管理方式,讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。經過摸底排查,各地上報需要改造的城鎮老舊小區有17萬個,從調查和各地反饋看,加快改造城鎮老舊小區“群眾意愿強烈”。2017年年底,住房和城鄉建設部在廈門、廣州等15個城市啟動了城鎮老舊小區改造試點,截至2018年12月,試點城市共改造老舊小區106個,惠及5.9萬戶居民,形成了一批可復制可推廣的經驗。

試點城市的實踐證明,城鎮老舊小區改造花錢不多、惠及面廣,不僅幫助居民改善了基本居住條件,切實增強了人民群眾的幸福感、獲得感、安全感,也是擴大投資激發內需的重要舉措。城鎮老舊小區改造工作已上升到國家層面,這既是一項民生工程,也是有效的穩投資舉措。同時還可以通過外部環境和基礎設施改造、服務設施健全,拉動居民改善自家室內設施,既保民生又穩投資同時拉內需,一舉多得。

老舊小區一定程度上保留和延續著我國住宅建筑歷史的“時間軸”。對舊建筑的改造與再利用,既實現了其經濟價值的轉換,又體現了其文化價值的延續,是節約成本和城市更新不可或缺的基本手段。而且,在不破壞城市文脈和城市肌理的條件下,可以有效地完善城市服務機能,增強城市發展的歷史厚重感。

近日,上海市委副書記、市長應勇在上海虹口、靜安、黃浦調研舊改工作時指出,要深入貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神,堅持以人民為中心的發展理念,以更高站位思考謀劃,不斷創新思路方法,著力破解“留、改、拆”難題,闖出一條加快推進舊區改造與保護歷史風貌的新路,切實改善市民群眾居住條件,持續提升城市品質。

標準指導 系統改造

老舊小區不應被遺忘,但改造工作面廣量大,改什么、怎么改、改后如何建立長效管理機制,考驗城市治理水平。

所謂城鎮老舊小區,主要是指建成時間較長、市政配套設施老化問題突出、公共服務缺項較多的住宅小區。老舊小區改造,不僅是小區居民的心頭大事,也是現代化城市及社區治理的一大“心病”。

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圖片來源:百度圖片

外墻斑駁脫落,窗戶老舊保溫隔音效果差,電線雜亂分布,管網破舊,上下水、煤氣等設施缺失或老化嚴重;此外,許多老舊小區不僅缺失養老、撫幼等公共服務,機動車和非機動車的存放等也普遍存在問題;物業管理匱乏,公共環境普遍較差,道路破損、私搭亂建等影響著住戶的正常生活需求。一方舊宅之下,衣食住行掣肘,人民群眾日益增長的美好生活的向往得不到更加充分的實現。

全國不少城市的老舊小區都面臨諸如此類的狀況,不少居民都期望能夠通過老舊小區改造來改善居住環境。目前全國需改造的城鎮老舊小區量大面廣,改造情況各異,任務繁重,在確定改造項目、技術方法、標準要求等方面,迫切需要技術標準的規范和指導。

日前,由中國城市科學研究會主編的團體標準《城市舊居住區綜合改造技術標準》(以下簡稱《標準》)在北京正式發布,已于2019年8月1日實施,這是我國首個針對舊居住區綜合改造的團體標準。

《標準》提出了舊居住區綜合改造應遵守的基本準則和應進行的改造項目及技術標準,具體內容涵蓋室外環境、道路與停車、配套設施、房屋、建筑結構、建筑設備6大類20項改造內容,并以“優選項目+拓展項目”的選擇模式,分類引導規范各類改造內容。

老舊小區改造是一個綜合性系統工程。在前期規劃階段,需評估到底什么樣的居住區需要改造。評估工作主要圍繞居住區的公共區域以及建筑房屋的本體兩大方面展開。其中,居住區的公共區域存在的問題主要包括缺乏公共空間、綠地面積嚴重不足、排水不暢易產生內澇積水、道路不滿足消防、市政管線及附件破損老化等;建筑房屋的本體主要包括屋面存在滲漏、主體結構安全可靠性能和圍護結構保溫防水性能不滿足相關標準、排水、電氣等老壞破損等八個大方面。

老舊小區的改造內容首先是保基本的配套設施,比如水、電、氣、路等市政基礎設施的維修完善,垃圾分類設施的配套和加裝電梯;其次是提升類的基礎設施,包括公共活動場地,有條件的地方配建停車場、活動室、物業用房等;最后是完善公共服務類,包括完善社區的養老、撫幼、文化室、醫療、助餐、家政、快遞、便民、便利店等設施。

需要注意的是,對老舊小區的改造并不只是粉刷墻面、添置電梯等單一設備的工作,而是由表及里、從硬件到軟件、從物態換新到生態營造的系統性工程。

城鎮老舊小區改造涉及面廣,是一項系統工程。做好老舊小區改造,需破解三個難題:一是建立多元化融資機制,加大改造資金籌集力度;二是地方加強統籌協調,強化基層組織建設,發動小區居民通過協商形成共識,積極參與老舊小區改造;三是在改造中因勢利導,同步確定小區管理模式、管理規約及居民議事規則,同步建立小區后續管理機制。

多方聚力 共同締造

為進一步全面推進城鎮老舊小區改造工作,住房和城鄉建設部下一步將重點做好五項工作:一是抓緊摸清當地城鎮老舊小區的類型、居民改造愿望等需求,在此基礎上明確城鎮老舊小區改造的標準和對象范圍。二是按照“業主主體、社區主導、政府引領、各方支持”的原則,在城鎮老舊小區改造中積極開展“美好環境與幸福生活共同締造”活動,加強政府引導和統籌協調,動員群眾廣泛參與,保證改造工作順利推進、確保改造取得預期效果。三是積極創新城鎮老舊小區改造投融資機制,包括探索金融以可持續方式加大支持力度,運用市場化方式吸引社會力量參與等。四是在城鎮老舊小區改造基礎上,順應群眾意愿,積極發展社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務。五是推動建立小區后續長效管理機制。

經過多地調研實踐表明,老舊小區改造工程牽系千家萬戶,在老舊小區改造的計劃制定、資金統籌、綜合協調等環節也遇到了不少難題。居民意見、老舊設施更新、資金籌集渠道等是多地面臨的共性問題。

老舊小區改造不是簡單的推倒、拆除、重建的更新,要平衡好政府、企業、民眾三者的需求和利益,多個利益方“公要餛飩婆要面”等矛盾不可調和、居民意見不統一常阻滯著改造工程的順利進行。“因歷史遺留原因,老舊小區地面及樓頂有較多違建,施工隊拆除時,常遭到居民反對。”南京市相關部門負責人說,加裝電梯更是如此,不同樓層的業主訴求不同,很難達成一致的意愿。很多老舊小區沒有電梯,對于生活在高層的居民很不方便,但對于住在低層的居民而言,對電梯沒有需求,甚至覺得加裝電梯反而占用了公共空間,所以,如何說服一棟樓的居民全部同意,不同樓層的住戶如何分攤安裝費用,都是現實難題。

“三線”整治一直是改造中難啃的“硬骨頭”。“管線混亂是舊城普遍現象,一般而言,遷改費用由各管線單位分攤,但由于這些單位多為垂直管理,協調難度大。”廣州市住房和城鄉建設局有關負責人說。為此,廣州出臺“三線”整治專項工作實施方案和技術規程,明確整治牽頭模式、技術規范及費用分攤方式。

同時,改造需要大量的資金投入,由此帶來一個現實問題——到底誰來負擔改造的資金支出?

各地也紛紛展開探索和實踐。為持續推進老舊小區改造,廣州等地探索建立“以政府投資帶動企業、居民共同出資”的資金籌措機制。對于水、電、氣等基礎配套設施,由財政專項資金加以保障;對于提升類項目,則鼓勵居民通過自籌、房屋維修基金等渠道籌集部分資金。

老舊小區改造遠遠不是一個建設工程,更多的是一個社會治理、基層組織動員工作,需要發動老百姓共謀、共建、共管、共評、共享。在這過程中,政府要加強政策支持,引導發動居民積極參與。

應勇表示,推進舊區改造關乎民生改善和百姓福祉,與城市品質提升以及上海長遠發展密切相關,要遵循“應留的必須留,該改的全力改,當拆的加快拆”的原則,加快推進今年剩余舊區改造項目,加快無衛生設施的各類老舊住房改造,全力解決群眾“拎馬桶”問題,著力改善群眾居住條件。

為破解舊區改造瓶頸問題,要探索各種保護方式和改造方式,進一步細化完善工作方案,多渠道改善居民居住條件,多途徑保護城市肌理,切實傳承好歷史文脈,留住城市記憶。要完善配套政策措施,統籌運用各類資源,鼓勵各類社會資本共同參與,形成加快推進舊改任務的合力。

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圖片來源:百度圖片

城市更新是一個永恒的話題。隨著城鎮化不斷推進,每個城市都逐漸形成了老城和新城并存的格局,新城建設一路高歌猛進、新樓盤拔地而起的同時,老城區、老舊小區在逐漸老去。老舊小區在肌體老化的同時,城市中心尤其是一線城市中心新增土地處于稀缺的狀態,城市未來的發展需建立在對現有建筑的升級改造更新之上。在此基礎上,盤活老舊小區等存量建筑、為物業資產的增值保值提供保障、推動城市更新成為城市發展的新增長點。

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